小연방으로 北과 大(고려)연방 추진 폐헌안
小연방으로 北과 大(고려)연방 추진 폐헌안
  • 더 자유일보
  • 승인 2018.03.30
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아랍에미리트 아부다비에서 개헌안 전자결재 하는 문재인 대통령. 연합뉴스
아랍에미리트에서 개헌안 전자결재 하는 문재인 대통령. 연합뉴스

<편집자 주>

문재인 정부의 개헌안이 3월 26일 정식 발의됐다. 이제 공은 국회로 넘어갔다. 현행 헌법에 따라 국회는 개헌안 접수일로부터 60일 이내인 5월24일까지 본회의 표결에 부쳐야 한다.

이번 개헌안을 놓고 노재봉 전 총리는 “여러 가지 부차적인 사안들을 너저분하게 계속 발표해서 국민들이 헷갈리게 한 다음, 기존 헌법을 무력화하는 핵심 개념을 교묘히 집어 넣었다. 국가를 해체 내지 전복하려고 하는 치밀한 배후세력의 고차원적인 노력이 엿보인다.” 고 평가했다. 노 전 총리는 문재인 청와대의 개헌안을 △5.18이 들어간 헌법 전문, △‘국민’을 ‘사람’으로 바꾼 점, △지방 자치 조항, △‘국가원수’ 개념 실종, △토지공개념 등 경제조항, △군 관련 조항 등으로 나눠 조목조목 비판했다.

익명을 요구한 한 헌법 전문가는 간첩이 아니고서는 이렇게 치밀하게 국가를 해체하는 개헌안을 만들 수 없다며 ‘어둠의 세력’이 이번 개헌안을 뒤에서 조종하고 있다고 지적했다. 이에 <The 자유일보>는 문정부 개헌안의 문제점을 항목별로 6회로 나누어 완전 분석한다. 

자료 연합뉴스
자료 연합뉴스

[글 조성환 경기대 정치전문대학원 교수]

<4>小연방으로 北과 大(고려)연방 추진 폐헌안(지방분권정부 조항 문제점)

단 30분의 국무회의 고무도장(rubber stamp) 의결을 거쳐 해외순방 중인 대통령의 전자결재로 제안된 문재인 대통령의 헌법 개정안은 그 절차 자체가 위헌적이라는 여론이 높다. 헌법 개정이라는 중차대한 국사(國事)가 이렇게 처리되고 있다. 개헌안이 운동권 선언문이라는 비아냥거림을 들을 수밖에 없다.

이러한 절차적 문제보다 더 심각한 것은 대통령의 헌법 개정안의 내용이다. 문재인

대통령 개정안은 현행 헌법의 규범과 체제를 근본적으로 바꾸는 ‘체제교체적’ 성격을 띤다. ‘지방분권’ 조항이 대표적 예다.

문재인 대통령이 제안한 헌법 개정안 제1장 총강은 제3항에 “대한민국은 지방분권국가를 지향한다”는 조항을 신설했다. 아울러 대통령 개정안 제97조는 대통령, 국무총리, 법률로 정하는 국무위원과 지방행정부의 장으로 구성하는 ‘국가자치분권회의’를 규정했다.

이에 더하여 개헌안은 제9장의 제121, 122, 123조에서 지방자치의 구체적인 내용을 상술하고 있다. 대통령 개헌안의 지방분권 조항은 중앙집권도가 높은 한국의 헌정사의 반발로 “분권은 좋은 것이다”라는 맹목적으로 국민의 찬성을 받을 그런 내용이 아니다. 어쩌면 문재인 개헌안의 가장 위험한 개정 조항일 수 있다.

첫째, 문재인 정부는 제헌 헌법 이후 지속된 총강 제1항의 민주공화국의 국체 선언, 제2항의 주권재민 원칙에 더해 ‘지방분권국가’를 신설했다. 헌법적 개념의 차원에서 ‘지방분권국가’는 존재하지 않는다. 제헌 헌법 이후 대한민국은 중앙정부와 지방자치가 규정된 단일제 국가(unitary state)이지 중앙정부와 지방정부가 분리되고 권한이 수직적으로 배분된 연방국가(federative state)가 아니다.

지금까지의 대한민국 헌정사에서 어떤 정치인과 국민도 대한민국을 연방국가로 변경하자는 의견을 내세우고 여론이 형성된 적이 없다. 이러한 차원에서 지금의 문재인 개헌안이 대한민국의 단일제적 국가구조를 허물어 소(小)연방을 구성한 다음에 전체주의의 북한과의 대(大)연방(고려연방)을 추진하려 한다는 의심과 비판이 근거가 있는 것이다.

정부, 헌법 개정안 국회 제출. 연합뉴스
정부, 헌법 개정안 국회 제출. 연합뉴스

◇‘개헌’ 아니라 자유대한민국 종식하는 ‘폐헌’

만약 이점이 사실이라면 이것은 ‘분권’의 구호로 위장된 헌법 유린에 해당한다. 이 조항이 연방제적 의미로 구체화된다면, 이것은 개헌이 아니라 자유대한민국의 종식을 의미하는 ‘폐헌’일 뿐이다.

다음으로, 대통령 개헌안은 제9장 지방자치 부분에서 무려 3개의 구체적인 조항을 부가하여 지방자치권의 ‘주민’ 주체성 조항, 그리고 중앙정부와 자율적인 지방정부와 지방의회에 관한 조항, 지방정부와 의회의 법률(조례), 재정 등에 대한 조항을 신설하고 있다.

제9장은 언뜻 보기에는 지금의 <<지방자치법>>에 이미 규정된 ‘법률’ 차원의 조항과 별 차이가 없어 보일 수 있다. 그러나 법률 조항 같은 대통령 개헌안의 제9장의 3개 조항은 지방자치의 주체를 ‘주민’이라 규정하여 헌법적 주권자인 ‘국민’과의 분립가능성으로 법규범과 제도의 갈등이 내재되어 있다.

자칫 새로이 규정된 지방자치의 ‘주민 주체성’은 대한민국을 중앙정부와 지방정부 간에, 그리고 다수의 지방정부 간에 분리와 분립의 만성화를 초래하여 ‘분열국가’를 만들 수 있는 위험을 안고 있다.

“국가와 지방정부 간, 지방정부 상호 간 사무의 배분은 주민에게 가까운 지방정부가 우선한다는 원칙에 따라 법률로 정한다”라고 규정안 대통령 개정안 제121조 제4항은 분권을 통한 발전이 아니라 “중앙과 지방정부, 지방정부 간의 심각하고 근본적인 갈등을 예비(豫備)하는 독소조항이 될 것이다.

끝으로, 대통령 개헌안 제97조도 중대한 문제점을 안고 있다. 개헌안은 대통령, 국무총리, 법률로 정하는 국무위원과 지방행정부의 장으로 구성하는 ‘국가자치분권회의’의 설치와 운영을 신설하고 있다. 문재인 개헌안이 현재의 단일제 국가의 유지도 아니고, 연방제 국가의 변경도 아닌 상황에서 사실상 대통령이 ‘국가자치분권회의’를 주관하고 주도할 수밖에 없다.

야당 관제개헌안 반대. 연합뉴스
야당 관제개헌안 반대. 연합뉴스

◇제왕적 대통령 권한 더욱 강화

이 조항은 현행 대통령의 권력집중에 의해 야기된 ‘제왕적 대통령제’의 폐단을 더욱더 강화하게 될 것이 자명하다. 이러한 측면에서 문재인 개헌안은 ‘제왕적 대통령제’의 권한 제한을 희망한 기왕의 헌법 개정에 대한 국민의 합의와 정치세력의 공통된 의사와는 동떨어진 것이다. 따라서 대통령 개헌안은 정당성도, 실효성도 없는 대통령의 ‘관제(독재) 개헌’이라는 비판을 받아 마땅하다.

현행 헌법의 지방자치는 <<지방자치법>>이라는 하위 법률의 ‘지방자치단체조직’과 ‘지방재정’에 대한 규정의 개정을 통하여 얼마든지 지방자치를 고양하고 지방분권을 확대시킬 수 있다. 지방이 필요한 것은 조직과 재정의 권한을 실효적으로 확대하고 자치와 책임의 내용을 심화시키는 일이다.

대통령 개정안의 ‘지방분권정부’ 지향은 고려연방제를 염두에 둔 국가체제의 혁명적 변경의 의도를 의심하게 한다. 문 개헌안의 ‘지방정부’는 스위스형 연방분권이 아니다. 구소련의 전체주의 국가의 소비에트, 아니면 베네주엘라 차베스 국가 사회주의 정부가 실험한 ‘자치지상주의’의 모델에 가깝다.

문재인 개헌안은 전문의 자의적인 변경, 국민과 사람(주체헌법의 근로인민)의 혼용, 대의제의 제한, 노동자 중심, 토지공개념, 지방분권국가 등 자유민주주의와 양립할 수 없는 위험한 조항을 신설하고 있다. 사실상 대한민국의 발전을 위한 개헌이 아니라 사회주의, 전체주의로 향하는 제헌이다.

따라서 문재인의 개헌안은 자유민주주의 헌정체제를 종식시키는 사실상의 ‘폐헌안’이다. 정치적, 국민적 일대 저항이 불가피할 것이다.

jayooilbo@jayoo.co.kr


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